Geen bbp-rekenmachine, wel inzicht voor beter innovatiebeleid

Lees ook het Instellingsbesluit Adviescommissie Nationaal Groeifonds.

Binnen de NGF-commissie werd daarvoor direct naar het CPB gekeken, dat als onafhankelijke deskundige aan de commissie was toegevoegd. Het CPB maakte gelijk duidelijk dat het die bepaling niet kan doen. Dit werd niet meteen door iedereen begrepen. Waarom niet? En wat voor inzicht biedt de economische blik van het CPB dan wel? In een recente studie geven we als CPB antwoord op die vraag en beargumenteren we waarom meer in het algemeen de effecten van R&D-investeringen niet in een macro-economisch model te vangen zijn [CPB 2023]. 

Drie hindernissen

In deze studie worden drie belangrijke hindernissen geïdentificeerd om economische effecten van R&D-beleid op een betrouwbare manier in een macro-model te bepalen. Ten eerste is er de fundamentele onzekerheid rondom de komst van nieuwe doorbraaktechnologieën. Deze doorbraken zijn cruciaal omdat blijkt dat nieuwe ideeën binnen bestaande onderzoekslijnen steeds moeilijker te vinden zijn [Bloom et al, 2020]. Een illustratief voorbeeld hiervan is dat het aantal onderzoekers dat zich bezighoudt met de verbetering van de zaadefficiëntie van mais en sojabonen in 2009 drieëntwintig keer zo groot was als in 1969. De groei van de zaadopbrengst van de nieuwe plantvariëteiten bleef echter min of meer constant. Of neem medisch onderzoek op het gebied van kankerbestrijding. Tussen 1985 en 2006 nam het aantal geredde levensjaren per publicatie van een kankeronderzoek af van acht naar één [Bloom et al, 2020]. 

Deze daling geldt voor onderzoek binnen bestaande onderzoekslijnen. Nieuwe zogeheten doorbraaktechnologieën kunnen daarentegen wel tot een groeispurt leiden. Historische voorbeelden hiervan zijn de ontwikkeling van stoom, elektriciteit en ICT-technologieën. Kunstmatige intelligentie zou ook een nieuwe doorbraaktechnologie kunnen zijn met groot potentieel, omdat AI ook nog eens het onderzoeksproces zelf zou kunnen verbeteren [Cockburn e.a. (2019)]. Doorbraaktechnologieën zijn echter zeldzaam en onzeker: wanneer ze ontstaan en welke economische gevolgen ze hebben op welke termijn is onmogelijk te voorspellen [Perez, 2010]. 

Ten tweede zijn er grote tekortkomingen in de huidige R&D-macromodellen die in de praktijk gebruikt worden. Belangrijke elementen zoals ongelijksoortigheid van bedrijven (denk nationaal versus internationaal) en van technologieën (denk quantum versus biobased kunststof) ontbreken, evenals de interactie tussen privaat en publiek uitgevoerde R&D [Commissie-Veugelers 2020]. Modellering van innovatie in een kleine open economie zoals Nederland kent bovendien extra uitdagingen vanwege de belangrijke rol van internationale technologiespillovers. Bestaande modellen zijn daarmee ongeschikt voor het doorrekenen van specifieke investeringsprojecten zoals in het NGF, maar ook niet bruikbaar voor de modellering van doorbraaktechnologieën, terwijl daarvan juist de meeste effecten te verwachten zijn op de lange termijn.

Ten derde is er nog onvoldoende kennis over de causale effecten van R&D-beleid op de macro-economie. Effectmetingen krijgen in Nederlandse beleidsevaluaties terecht steeds meer aandacht. Maar voor veel R&D-beleid is er nog geen onderzoek dat een oorzakelijk verband tussen investering en resultaat aantoont. Bovendien richten veel van de beleidsevaluaties zich op R&D-uitkomsten zoals nieuwe patenten en octrooien voor individuele bedrijven. Bepaling van macro-effecten vereist echter meer. Het innovatieproces bestaat uit een continu interactie proces en  recombinatie van kennis door verschillende partijen [Dosi 1982]. De macro-effecten van deze complexe micro-interacties is niet precies te kwantificeren. 

Economische blik

Een bruikbaar macromodel met innovatie is er dus niet. Maar wat voor inzicht biedt een economische blik dan wel? Het werk van het CPB voor het Nationaal Groeifonds geeft een mooi voorbeeld. Daarbij analyseert het CPB de ingediende subsidieaanvragen onder meer op legitimiteit: in welke mate leidt een mogelijke overheidssubsidie tot een maatschappelijk gunstiger uitkomst? Private partijen houden onvoldoende rekening met de gevolgen van hun gedrag voor anderen. Deze kunnen positief zijn, zoals het genereren van breed toegankelijke kennis, maar ook negatief, zoals vervuiling van het milieu, of subtieler, het bevorderen van maatschappelijk ongewenste innovatierichtingen [CPB, 2023].
 
Het beoordelingskader van het NGF is in de afgelopen jaren geëvolueerd en de criteria voor honorering zijn verbreed.  Het mogelijke bbp-effect van voorstellen speelt nu een randvoorwaardelijke rol en is niet meer het dominante criterium om voorstellen te rangschikken. Strategische onderbouwing van het voorstel als wel de governance van het consortium zijn nu belangrijke criteria, naast het maatschappelijk verdienvermogen [NGF 2022]. Deze ontwikkeling in het beoordelingskader is te prijzen. En het lijkt wenselijk om deze trend nog verder door te trekken en maatschappelijke uitdagingen centraler te stellen in innovatiebeleid. De ontwikkeling van onze maatschappij hangt immers cruciaal af van de keuzes die we maken rond technologie [Acemoglu en Johnson 2023]. De overheid kan mede richting geven aan innovatieprocessen door allerlei vormen van regulering en normering, maar ook door een strakkere coördinatie tussen overheid, bedrijfsleven en publiek onderzoek [Janssen, Hekkert en Frenken 2019]. Subsidies zoals die door het NGF worden uitgedeeld zouden hiermee in samenhang beoordeeld moeten worden.

Ten slotte

Wordt in 2040 een supersnelle quantumcomputer ontwikkeld in Nederland? We kunnen het niet voorspellen. R&D en innovatie zijn complexe processen. Die stimuleren en richting geven vereist andere typen van inzicht. Het CPB wil daaraan, naast veel andere expertinstituten, blijven bijdragen.

Marcel Timmer